6. Das Straßenreinigungsentgelt für konfessionelle Friedhöfe 1

a) Die Verwaltungsstreitsache. Die Klägerin– die Evangelische Kirchengemeinde Emmaus-Ölberg in Berlin - , vertreten durch ihren Rechtsanwalt Dr. F., klagt gegen das Land Berlin, vertreten durch das Bezirksamt Lichtenberg von Berlin, Rechtsamt und Amt für regionalisierte Ordnungsaufgaben, mit dem Ziel, das Straßenreinigungsentgelt für ihren Friedhof (Emmaus Kirchhof) herabzusetzen. Beigeladen sind die Berliner Stadtreinigungsbetriebe BSR, vertreten durch ihre Rechtsanwälte G. Nach dem Berliner Straßenreinigungsgesetz (StrReinG) kann die Behörde wegen unzumutbarer Härte das Entgelt durch Erteilung einer Ausnahme im Benehmen mit den BSR mindern; im Streit um diesen Verwaltungsakt ist das Verwaltungsgericht zuständig, während die Entgeltforderung bei Nichtleistung von den BSR zivilrechtlich eingeklagt werden muß. Zunächst war der Klägerin auf ihren Antrag von 1991 durch Bescheid von 1992 eine Entgeltminderung von 25 % zugebilligt worden, wogegen sie Widerspruch erhoben hatte. Zwischenzeitlich hatte das OVG Berlin in einer anderen Streitsache entschieden, daß eine weitere deutliche Minderung, die insgesamt zu einer weitgehenden Befreiung führt, angemessen sei. Mit dem hier angefochtenen Bescheid von 1999, bestätigt durch Widerspruchsbescheid von 2000, reduzierte der Bekl. das Entgelt rückwirkend um 75 %. Auf die im Oktober 2000 erhobene Klage (Bescheidungsklage mit dem Ziel einer weiteren Minderung wegen der Besonderheiten des Friedhofs) gab die zuständige Kammer des VG Berlin in der mündlichen Verhandlung im Dezember 2004 rechtliche Hinweise, wonach Bedenken gegen das „ob“ und das „wie“ der behördliche Ermessensausübung bestünden; jedenfalls seien die Nutzungseinschränkung durch Unterschutzstellung des Friedhofs als Gartendenkmal und der hohe Anteil brachliegender nicht pietätsbefangener Flächen, die ohne wirtschaftlichen Nutzen unterhalten werden müßten, nicht gewürdigt worden. Vor diesem Hintergrund und angesichts der Tatsache, daß zahlreiche ähnlich gelagerte Fälle sich im Widerspruchsverfahren befinden und mit Rücksicht auf die vorliegende Streitsache faktisch ruhen, empfahl das Gericht den Beteiligten die Durchführung einer gerichtsnahen Mediation, der diese zustimmten2.

b) Die Mediation. Am ersten zweieinviertelstündigen Verhandlungstermin im April 2005 nehmen für die Klägerin drei Vertreter und Rechtsanwalt Dr. F., für den Beklagten die Leiter des Rechtsamts und des Amtes für regionalisierte Ordnungsaufgaben sowie zwei Mitarbeiter und für die Beigeladene zwei Vertreter und deren Rechtsanwalt K. teil. Sie legen ihre jeweiligen Interessen dar und verständigen sich über das gemeinsame Interesse, ein Konzept zu erarbeiten, das für die Ermessensausübung im Einzelfall nach § 5 III StrReinG und für die Tarifplanung der Beigeladenen rechtliche Sicherheit erbringt. Zur Vorbereitung des nächsten Termins verabreden sie entsprechende „Hausaufgaben“. Die Anwälte der Beigeladenen legen nach einem komplexen Abstimmungsverfahren innerhalb der BSR und mit dem Land Berlin ein Angebot über „Kriterien für die weitere Entgeltminderung bei konfessionellen Friedhöfen“ vor, das Gegenstand der Erörterungen im zweiten dreieinviertelstündigen Verhandlungstermin im August 2005 wird. An diesem Termin nehmen im Wesentlichen dieselben Personen wie am ersten Termin teil. Die Beteiligten debattieren den Kriterienkatalog und halten dann im privatschriftlichen Ergebnisprotokoll des Gerichtsmediators zunächst folgende Erklärung der Vertreter des Beklagten fest:

Wir werden bei unseren Entscheidungen gemäß § 5 III StrReinG ab 1. Januar 2007 für konfessionelle Friedhöfe folgende Ermessensrichtlinie zugrunde legen:

"1.  Grundsätzlich erhalten alle konfessionellen Friedhöfe 75 % Entgeltbefreiung, weil
1.1  die vom Grundstück ausgehende Verschmutzung des Straßenlandes im Verhältnis zur Grundstücksgröße außergewöhnlich gering ist und somit auch der Vorteil, der sich aus der Reinigung des Straßenlandes für die Eigentümer ergibt, ebenfalls außergewöhnlich gering ist,
1.2  sie Teil des städtischen Grüns sind und somit eine Erholungsfunktion erfüllen und auch teilweise Biotopcharakter aufweisen,
1.3  sie als öffentliche Einrichtung zur Bestattung der Toten und damit Abwehr von Gefahren dienen (Übernahme einer öffentlichen Aufgabe für das Land Berlin),
1.4  durch die Funktion als Begräbnisstätte die pietätsbefangenen Flächen erst nach Ablauf von Ruhezeiten einer anderen Nutzung zugeführt werden können,
1.5  die Kosten des Friedhofsbetriebs infolge der gesetzlichen Bindung durch die für konfessionelle Friedhöfe zu erlassende Friedhofsgebührenordnung nur teilweise gedeckt werden können.

2.  Darüberhinaus werden alle konfessionellen Friedhöfe zusätzlich nach dem Denkmalschutz, der historischen Bedeutung und dem Anteil der nicht genutzten Flächen bewertet. Sofern mindestens eines der nachfolgend genannten Kriterien erfüllt ist, erhöht sich die Entgeltbefreiung auf 83 %:
2.1  Eintragung des Friedhofs oder einzelner Teile davon in der Berliner Denkmalliste,
2.2  hervorragende historische Bedeutung des Friedhofs,
2.3  Fläche der Bestattungsnutzung kleiner als 75 % der Gesamtfläche des Friedhofs. 

3.  Darüberhinaus kommt eine Entgeltbefreiung von 90 % in Betracht bei konfessionellen Friedhöfen von hervorragender nationaler oder internationaler kultureller oder historischer Bedeutung (wie etwa der Dorotheenstädtische Friedhof in der Chausseestraße)."

Sodann vereinbaren die Beteiligten das weitere Vorgehen, insbesondere bis zum 15. Oktober 2005 gegebenenfalls das jeweilige Einverständnis mit dieser Ermessensrichtlinie zu erklären, in diesem Falle die anhängige Klage und weitere 42 Widersprüche anderer Kirchengemeinden zurückzunehmen, für den Zeitraum ab 2007 entsprechende Entgeltbefreiungsanträge zu stellen und 19 anhängige zivilrechtliche Streitigkeiten zu beenden. Dabei gehen sie davon aus, daß diese Ermessenrichtlinie für etwa 100 nicht-städtische Friedhöfe gelten wird3.

c)Der Mehrwert der Mediation. Seit 14 Jahren streiten Berliner Kirchengemeinden um eine angemessene Entgeltminderung. Nach einem gerichtlichen Erfolg in zweiter Instanz setzt sich der Streit fort; die Kammer des VG läßt in der mündlichen Verhandlung ihre Ansicht über die Rechtswidrigkeit des ablehnenden Bescheids erkennen und macht deutlich, daß mit einer Gerichtsentscheidung eine den Einzelfall klärende Regelung noch immer nicht erreicht werden kann, erst recht nicht für die übrigen Friedhöfe. Im Mediationsverfahren erkennen die Beteiligten, daß aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung eine auf pauschalierende Kriterien abstellende Ermessensrichtlinie die Lösung für die Zukunft darstellt. Sie erarbeiten diese Richtlinie, die zu einer sachgerechten und gleichmäßigen Ermessensausübung für alle konfessionellen – evangelischen, katholischen, jüdischen, muslimischen - Friedhöfe führen und die Verwaltungsentscheidungen „gerichtsfest“ machen wird; die Tarifplanung der BSR ist abgesichert; künftige Streitigkeiten werden vermieden. Mit der Beendigung zahlreicher verwaltungs- und zivilrechtlicher Streitsachen werden zugleich Belastungen der Beteiligten und der Gerichte reduziert. Der Aufwand für das Mediationsverfahren ist also deutlich geringer als derjenige für das Führen der alten und der unvermeidlichen neuen Streitsachen.

Ortloff, NVwZ 2006, 148 (151)

1 Mit ausdrücklicher Zustimmung aller Beteiligten darf dieser Fall ohne Anonymisierung publiziert werden.
2 Für den Fall der Nichteinigung verzichteten sie – nach Stellung der Anträge – auf eine erneute mündliche Verhandlung.
3 Innerhalb der Frist haben alle Beteiligten der Richtlinie zugestimmt. Nach Ablauf der Frist sind die verfahrensbeendenden Erklärungen abgegeben worden.